BSE - Contesto storico

Relazione speciale n. 19/98 sul finanziamento, da parte della Comunità, di determinate misure adottate a seguito della crisi BSE, corredata delle risposte della Commissione

INTRODUZIONE

Contesto storico
1. La BSE è stata per la prima volta individuata dai patologi del Laboratorio centrale di veterinaria di Weybridge, Inghilterra, nel 1986. La BSE è una delle forme di encefalopatia spongiforme trasmissibile (EST), una patologia caratterizzata tra l'altro dalla presenza in forma anomalia di una proteina denominata prione. Le EST non sono contagiose e i dati scientifici finora raccolti indicano che il bestiame l'acquisisce attraverso il foraggio che contiene l'agente patogeno.
2. Nel dicembre 1987, le farine di carni e ossa (MBM) ricavate da ruminanti e presenti nei mangimi venivano indicate come la causa più probabile della BSE (1). L'epidemia verificatasi nel Regno Unito è attribuita a due fattori principali: l'elevata percentuale di carni ovine infettate dalla malattia del trotto utilizzate nelle razioni e l'impiego di processi di fusione non idonei ad eliminare la causa dell'infezione. Nel luglio 1988, il Regno Unito vietava di conseguenza la somministrazione al bestiame di mangimi contenenti proteine ricavate da ruminanti (2). Nel settembre 1990 il divieto veniva esteso a tutti i tipi di mangime animale, con effettiva proibizione di esportarli. Nel giugno 1994, la decisione 94/381/CE della Commissione vietava in tutta l'UE la somministrazione ai ruminanti di proteina derivata dai mammiferi. Con la decisione 94/382/CE della Commissione, del 27 giugno 1994, venivano introdotti sistemi alternativi di trattamento termico per la trasformazione di rifiuti di origine animale al fine di rendere inattivi gli agenti della malattia del trotto e della BSE negli impianti per la trasformazione dei materiali ad alto rischio.
3. Le autorità del Regno Unito ammettono ora che a causa della contaminazione incrociata dei mangimi, il divieto ha cominciato a dispiegare pienamente i suoi effetti solo a partire dal 1° agosto 1996 (3), data alla quale diventò illegale il possesso di farine di carni e ossa nei locali in cui veniva conservato il mangime per animali (4), quando ormai si erano manifestati circa 36 000 casi di BSE in animali nati dopo l'introduzione del divieto del 1988.
4. L'obbligo di dichiarare la presenza della malattia era stato introdotto per legge nel Regno Unito nel giugno 1988 e, a livello comunitario, nell'aprile 1990 (5). Dall'aprile 1990 (6), esiste l'obbligo di distruggere le carcasse e le frattaglie degli animali nei casi confermati di BSE. Il numero dei casi confermati di BSE nell'Unione europea è indicato nella tabella 1. È evidente che nel Regno Unito il numero dei casi è di gran lunga superiore che altrove, ma dal 1992 essi sono in rapido calo.
5. Non si sa in quali dosi debba essere ingerito l'agente patogeno perché venga contratta la malattia. Anche la predisposizione genetica può avere il suo peso. Si rileva un livello ridotto di trasmissione fetale (inferiore al 10 %), che tuttavia non è in grado di causare di per sé il protrarsi della malattia (7). Sussistono dei dubbi sulla possibilità che la BSE possa verificarsi in modo spontaneo, ossia non attribuibile a mangime contaminato né a trasmissione verticale.
6. Il 20 marzo 1996 il governo del Regno Unito ha annunciato che ci poteva essere un nesso tra la BSE e una nuova variante della malattia di Creutzfeldt-Jacob (nvCJD), malattia mortale per l'uomo (8). Il periodo di incubazione nell'uomo non è noto ma, per analogia con altre EST umane, può giungere a trent'anni. In data 1° luglio 1998, c'erano 27 casi certi o probabili della nvCJD nel Regno Unito e una in Francia. Non ci sono previsioni attendibili sul numero di persone che potrebbero sviluppare la malattia per aver mangiato, molti anni fa, prodotti bovini contaminati. L'annuncio del governo britannico era destinato ad avere conseguenze economiche pesanti per il settore delle carni bovine dell'Unione europea.
7. Il 27 marzo 1996, la Commissione prendeva la decisione ufficiale (decisione 96/239/CE della Commissione) di vietare tutte le esportazioni di carni bovine dal Regno Unito verso gli altri Stati membri dell'Unione europea e verso i paesi terzi. Il 21 giugno 1996, il Consiglio europeo di Firenze concordava un dispositivo per la soppressione del divieto (9). In data 17 marzo 1998, il Consiglio adottava una decisione che autorizzava la soppressione parziale del divieto riguardo all'Irlanda del Nord.
8. Il calo degli acquisti di carni bovine da parte dei consumatori determinò il crollo dei prezzi in tutto il territorio dell'UE. È dell'aprile 1996 la prima di una serie di misure d'emergenza adottate a livello comunitario per porre rimedio alla situazione. Le misure rientrano grosso modo in due categorie: quelle volte ad eliminare animali o carni considerati «sospetti» per qualche motivo e quelle a favore del mercato, sotto forma di sostegno ai produttori (pagamenti supplementari per capo di bestiame e indennizzo per la perdita di reddito in base ai capi abbattuti) e di controllo della produzione, mediante abbattimento di vitelli giovani e premi per la commercializzazione precoce.
9. La Corte ha già riferito (10) su alcuni aspetti dei regimi precedenti ed ha proseguito le sue indagini in Belgio, Germania, Francia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo e Regno Unito, che assieme rappresentano il 90 % della spesa comunitaria per le misure relative alla crisi BSE. La Corte ha esaminato sotto il profilo della legittimità/regolarità e dell'efficienza economica tutte le misure relative alla crisi BSE, il cui costo è stato posto a carico del bilancio comunitario nel 1996 e nel 1997, ad eccezione dei costi di ammasso pubblico e delle restituzioni all'esportazione (11).
10. La spesa comunitaria complessiva per le misure relative alla crisi BSE negli esercizi 1996 e 1997 è stata di 2 149 Mio ECU, ripartiti per Stato membro nella tabella 2. Rispetto alla spesa normale per i regimi di premio (ossia escludendo l'ammasso pubblico e le restituzioni all'esportazione), ciò rappresenta un incremento del 32 % per i due esercizi in questione.
11. La considerevole entità delle somme interessate ha attirato molta attenzione a livello comunitario e degli Stati membri. Durante il periodo maggio 1996 luglio 1998, l'unità di verifica dei conti ha effettuato una visita in sei Stati membri, due in Francia e tre in Germania al fine di controllare diverse misure connesse alla BSE. L'attenzione si è concentrata in gran parte sui pagamenti effettuati nel quadro del regolamento (CE) n. 1357/96 del Consiglio e, in misura minore, sulle misure prese a norma del regolamento (CE) n. 2443/96 del Consiglio. Essa si è altresì recata in diverse occasioni nel Regno Unito al fine di controllare il regime per gli animali di età superiore ai trenta mesi, il regime di macellazione selettiva e, più di recente, il regime di premio alla trasformazione dei vitelli. La maggior parte delle spese sostenute nel quadro del premio per la commercializzazione precoce, dei regimi di eliminazione di intere mandrie, di distruzione dei vitelli britannici esportati, nonché del regolamento (CE) n. 2443/96 del Consiglio, non hanno formato oggetto di controlli da parte della Commissione. Nonostante numerose visite negli Stati membri da parte dei funzionari della Commissione addetti ai controlli veterinari, le recenti ispezioni hanno dimostrato il mancato rispetto dei regolamenti in materia di alimentazione degli animali e di trattamento delle farine di carni e ossa. Sono tuttora in corso procedimenti d'infrazione nei confronti di 13 Stati membri (12).

Relazione del Parlamento europeo
12. Il 18 luglio 1996, il Parlamento europeo ha istituito una commissione temporanea d'inchiesta sulla BSE (13). Dopo aver ascoltato le testimonianze di una vasta gamma di soggetti, ivi compresi Commissari e funzionari della Commissione, esperti scientifici e rappresentanti dei singoli Stati membri, la commissione ha presentato la sua relazione nel febbraio 1997 (14). Oggetto della relazione è soprattutto il periodo che precede l'inizio della crisi nel marzo 1996, con particolare riguardo alle implicazioni della BSE per la sanità pubblica.
13. La relazione era molto critica nei confronti sia delle istituzioni dell'UE sia delle autorità del Regno Unito. Oltre a presentare i risultati in ordine alla sanità pubblica, la relazione concludeva che la struttura organizzativa e il sistema decisionale della Commissione erano inefficaci nell'affrontare la crisi BSE. I controlli effettuati dalla Commissione sulla produzione e sull'utilizzo delle farine di carni e ossa (MBM) sono stati ritenuti inadeguati e la Commissione veniva criticata per non aver svolto ispezioni in materia di BSE nel Regno Unito tra il giugno 1990 e il maggio 1994. Il Consiglio veniva invece criticato per non essersi occupato in modo specifico della BSE tra il giugno 1990 e il luglio 1994 e per non aver preso misure atte a far rispettare l'embargo alle esportazioni dal Regno Unito.
14. Quanto al Regno Unito, la relazione giungeva alla conclusione che a causare la BSE era stata l'introduzione nel paese di processi modificati per la produzione di farine di carni e ossa che non erano in grado di distruggere l'agente patogeno. Secondo la relazione, il divieto di utilizzare le farine di carni e ossa negli alimenti per i ruminanti non aveva funzionato. La relazione critica inoltre il Regno Unito per non essere riuscito ad impedire ai produttori di continuare ad esportare le farine di carni e ossa in altri paesi, dopo averne vietato l'impiego nei mangimi per ruminanti in patria. Si rilevava inoltre che le autorità del Regno Unito non avevano osservato la legislazione e gli accordi a livello sia nazionale che di UE, relativi ai registri di identificazione degli animali, all'impiego delle farine di carni e ossa e al divieto di esportare carni bovine.
15. La relazione formulava molte raccomandazioni. Oltre a quelle specificatamente connesse a questioni di sanità pubblica, esse riguardavano aspetti quali il processo decisionale in seno alla Commissione, i miglioramenti da apportare alla regolamentazione dei mangimi per animali, il fatto di obbligare le autorità del Regno Unito a pagare per la crisi e il fatto di accertarsi che tutti i casi di BSE venissero resi noti nell'UE. Nell'aprile 1997 è stata istituita un'altra commissione d'inchiesta (15), incaricata di verificare il seguito dato dalla Commissione alle raccomandazioni formulate. Dopo aver esaminato diverse relazioni della Commissione sullo stato di avanzamento dei lavori, la commissione d'inchiesta ha presentato la propria relazione nel novembre 1997 (16). In essa si constata che la Commissione ha attuato la maggior parte delle raccomandazioni.

CARATTERISTICHE PRINCIPALI DEL MERCATO
16. Il normale ciclo di produzione delle carni bovine dura dai cinque ai sei anni. La produzione ha raggiunto il suo massimo storico nel 1991 e avrebbe raggiunto nuovamente il culmine nel 1996 se non fosse stato per gli effetti delle misure adottate per attenuare l'impatto della crisi BSE. Complessivamente, la produzione si è mantenuta poco al di sotto degli 8 milioni di tonnellate a seguito di misure quali il regime di premio alla trasformazione dei vitelli (CPAS) e il premio per la commercializzazione precoce (EMP), i cui effetti si sono aggiunti a quelli del regime britannico per gli animali di età superiore ai trenta mesi (cfr. la tabella 3). La piena incidenza di tali misure si farà tuttavia sentire solo nella fase discendente del ciclo.
17. I consumi, che nel 1995 avevano toccato 7,5 milioni di tonnellate, sono scesi di oltre 500 000 tonnellate nel 1996, in gran parte a causa della crisi BSE, ma hanno segnato un recupero parziale nel 1997, arrivando fino al 95 % del livello del 1995. In valori pro capite, i consumi hanno registrato un certo recupero, passando da 18,6 kg nel 1996 a 19,1 kg nel 1997, senza però riuscire a controbilanciare la produzione ed è probabile che non riescano a riportarsi sui livelli del 1995 nel prossimo futuro.
18. Il calo della domanda di carni bovine ha fatto scendere i prezzi. Tra gennaio e giugno 1996, i prezzi dei tori giovani di qualità R3 erano diminuiti in media del 10 % nell'UE. Nel settembre 1997, il recupero aveva portato i prezzi ad attestarsi ad un livello che in media era inferiore a quello di inizio 1996 del 7 %.
19. Le esportazioni comunitarie di carni bovine (esclusi gli animali vivi) hanno registrato negli ultimi anni un calo costante, passando da 1,24 milioni di tonnellate nel 1991 a 0,96 milioni di tonnellate nel 1996. Per il 1997, le previsioni di esportazione sono di 0,94 milioni di tonnellate. Le importazioni hanno subito maggiori variazioni e sono scese da 0,45 milioni di tonnellate nel 1991 a 0,36 milioni di tonnellate nel 1996. L'accordo GATT non consente che limitati aiuti all'esportazione e gli Accordi europei impongono di riservare un accesso preferenziale alle importazioni provenienti dai paesi associati.
20. A seguito della crisi BSE, i limiti d'intervento inizialmente fissati per il 1996 e il 1997 sono stati aumentati di 150 000 tonnellate per ciascuno dei due anni. Le scorte, che nel 1995 erano di livello trascurabile, avevano raggiunto quota 434 000 tonnellate a fine 1996, per salire a 629 000 tonnellate nel dicembre 1997 (cfr. la tabella 3).
21. La BSE ha avuto gravi conseguenze per gli scambi intracomunitari e le esportazioni verso i paesi terzi, soprattutto per il Regno Unito, colpito da embargo totale, ma anche per i singoli Stati membri che hanno perduto importanti clienti.

MISURE DI ELIMINAZIONE

Introduzione
22. Le misure finanziate dalla Comunità per eliminare dalla catena alimentare gli animali e le carni ritenuti a rischio per la salute pubblica sono state le seguenti:
a) il governo del Regno Unito ha introdotto un regime inteso ad eliminare dalla catena alimentare tutte le carni provenienti da bovini di età superiore ai trenta mesi (OTMS), ossia appartenenti al gruppo ritenuto maggiormente esposto al rischio di manifestare la malattia [regolamento (CE) n. 716/96 della Commissione, del 19 aprile 1996];
b) l'acquisto e la distruzione di vitelli esportati dal Regno Unito in Francia, Belgio e Paesi Bassi per produzione di carne in data antecedente all'embargo [regolamento (CE) n. 717/96 della Commissione, del 19 aprile 1996];
c) nel Regno Unito è stata istituita una misura per il riacquisto delle carni bovine uscite dall'intervento e la distruzione di quelle acquistate anteriormente al 27 marzo 1996 [regolamento (CE) n. 1757/96 della Commissione, del 10 settembre 1996];
d) regimi di eliminazione per il Portogallo e il Regno Unito (luglio 1996), la Francia e la Germania (inizio 1997) e l'Irlanda (giugno 1997).
23. Il costo totale di tali misure a carico degli esercizi di bilancio FEAOG 1996 e 1997 è stato di 620 Mio ECU, per l'85 % attribuibile al regime OTMS (cfr. la tabella 2). A differenza dei regimi di premio sui quali si basano le tradizionali misure di sostegno del mercato, i regimi succitati sono quasi di tipo veterinario e solo parzialmente finanziati dal bilancio comunitario (70 %). A titolo di confronto, nei casi di peste suina classica, l'abbattimento a scopo veterinario è cofinanziato al 50 %. Per l'eliminazione selettiva, sembrerebbe più logico considerare la relativa spesa (26 Mio ECU) come una misura veterinaria anziché di sostegno al mercato.

Il regime britannico per gli animali di età superiore a trenta mesi (OTMS)
24. Nel marzo 1996, il Comitato consultivo del governo britannico sulle encefalopatie spongiformi (SEAC) aveva raccomandato che gli animali di età superiore ai trenta mesi venissero disossati in strutture autorizzate, sotto la supervisione delle autorità competenti, ma non aveva consigliato di considerare la carne non idonea al consumo umano. Ciononostante, il governo decise (17) di eliminare dalla catena alimentare umana e animale tutte le carni bovine provenienti da animali di oltre trenta mesi per riacquistare la fiducia dei consumatori e dei mercati.
25. I capi di bestiame affetti da BSE vengono abbattuti prima che si manifestino i sintomi e il numero di casi confermati si è pertanto notevolmente ridotto. Questa è stata comunque considerata una misura d'intervento per stabilizzare il mercato agricolo. La Commissione ha accettato di cofinanziare la parte di questa misura relativa all'indennizzo, a decorrere dal 29 aprile 1996, e a fine 1997 aveva speso la cifra di 513 Mio ECU. Dal punto di vista della Comunità, si tratta di un onere considerevole per il bilancio, onere destinato peraltro ad aumentare. Il Regno Unito ha riconosciuto di non essere riuscito a far rispettare nel modo dovuto, fino all'agosto 1996, il divieto relativo ai mangimi per ruminanti contenenti proteine di ruminanti introdotto nel luglio 1988 (18). In tal modo si è allungato il periodo di possibile presenza nella mandria di animali affetti da BSE (che non hanno ancora manifestato i sintomi). Le autorità del Regno Unito calcolano che vi siano ancora circa 5,5 milioni di mucche nate prima del 1° agosto 1996 non ancora inserite nel regime. In base agli attuali livelli di finanziamento, se il regime dovesse applicarsi a tutti questi animali l'onere per il bilancio UE sarebbe di altri 1,6 miliardi di ECU.
26. Ai sensi del regolamento (CE) n. 716/96 della Commissione, del 19 aprile 1996, l'autorità competente del Regno Unito è autorizzata ad acquistare qualsiasi animale della specie bovina di età superiore a 30 mesi, che sia rimasto per almeno tre mesi presso un'azienda [a norma del regolamento (CE) n. 2149/96, dell'8 novembre 1996, tale periodo è stato aumentato a sei mesi a decorrere dal 25 novembre 1996] e che non presenti sintomi clinici di BSE. Il Regno Unito paga il produttore in base al peso dell'animale, mentre la Comunità corrisponde al Regno Unito un contributo fisso per animale della cui distruzione sia data prova. Il contributo era stato inizialmente fissato sulla base del «prezzo più recente delle carcasse di vacche registrato sul mercato britannico» di 1 ECU/kg per vacche del peso virtuale di 560 kg. Il finanziamento comunitario è pari al 70 % di tale prezzo, ossia di 392 ECU, contributo che è stato ridotto due volte per tener conto dell'evoluzione dei prezzi di mercato. Riguardo ai tori, ai manzi e alle giovenche, i coefficienti di conversione dal peso vivo al peso morto sono stati corretti da 2:1 a 1,7:1 nell'agosto 1996. Un anno dopo sono stati introdotti tassi di aiuto differenziati.
27. L'attuazione del regime OTMS ha incontrato notevoli difficoltà a causa dell'ingente numero dei capi interessati e delle procedure complesse adottate dalle autorità del Regno Unito. I capi possono essere presentati attraverso circa 200 mercati di bestiame o direttamente a circa 60 macelli. I produttori non sono obbligati a fare abbattere i loro capi di bestiame di età avanzata ma non li possono vendere. La grande maggioranza degli animali presentati alla macellazione nell'ambito del regime OTMS è rappresentata da vacche da riforma. Fin dall'inizio, si è formato un arretrato di 150 000 capi (fra il 20 marzo 1996 e l'introduzione del regime, non vi è stata attività) che non si è potuto smaltire fino al dicembre 1996. Gli impianti di fusione non disponevano della capacità necessaria a smaltire i capi macellati dai mattatoi e 177 000 carcasse hanno dovuto essere inviate ai magazzini refrigerati per essere in seguito rimosse e trasformate per fusione a fine 1997. A causa della capacità d'incenerimento assai limitata, enormi quantitativi di sego e di farine di carni e ossa sono stati immagazzinati (170 000 e 328 000 tonnellate rispettivamente nel giugno 1998) e occorreranno anni per eliminarli, a meno che non sia incrementata la capacità o i materiali non siano interrati e/o esportati (cosa che attualmente non è permessa).
28. La Corte e la Commissione hanno constatato che nei primi mesi del regime non sono stati attuati controlli efficaci. In varie fasi è stato difficile riconciliare i dati relativi alla produzione (peso) inviata dai macelli/magazzini refrigerati agli impianti di fusione con quelli del materiale trasformato. Le condizioni di sicurezza relativamente a questo materiale sono risultate particolarmente carenti e secondo le conclusioni della Corte non vi sono molte garanzie che tutti gli animali presentati nell'ambito del regime OTMS siano stati avviati all'incenerimento o trasformati in sego e farine di carni e ossa.
29. In seguito sono stati compiuti progressi nelle procedure di controllo, ma restano da portare a termine alcuni importanti controlli incrociati. I marchi auricolari dei capi di bestiame passati per il regime OTMS e il peso dei singoli animali non sono stati inseriti nella base di dati computerizzata prima del 4 agosto 1997, data alla quale 1,6 milioni di animali erano già stati abbattuti. Questi dati sono ora in via di inserimento, ma l'operazione non si era ancora conclusa nell'aprile 1998. Sui marchi auricolari degli animali passati per il regime OTMS e quelli oggetto del regime d'indennizzo in base al numero degli animali commercializzati (BMPS) è stato effettuato un controllo incrociato parziale, dal quale sono emersi circa 5 000 casi di marchi auricolari comparenti in entrambi i regimi o due volte nello stesso regime. Si devono pertanto svolgere altri controlli incrociati per appurare se siano stati effettuati pagamenti doppi, sia nell'ambito del regime OTMS sia rispetto ad altri regimi, ad esempio quello di eliminazione selettiva, e per verificare se le domande di contributo comunitario siano giustificate.
30. A norma del regolamento (CE) n. 716/96 della Commissione, il Regno Unito ha diritto al contributo comunitario solo per gli animali distrutti (inceneriti). Il regolamento è stato modificato (19), con effetto dal 26 settembre 1996, al fine di consentire il versamento di un acconto dell'80 % in base al numero di carcasse trasformate negli impianti di fusione. La mancata registrazione, fin dall'inizio, di informazioni vitali nelle basi di dati computerizzate ha determinato l'imprecisione delle domande presentate dalle autorità britanniche, in ordine sia al numero di carcasse trasformate che al numero di quelle distrutte (animali abbattuti perché infortunati e avviati direttamente agli inceneritori).
31. È stato introdotto un sistema a lotti, in base al quale i 2 milioni di animali abbattuti anteriormente al 4 gennaio 1998 sono considerati tutti appartenenti al lotto 1 mentre dopo tale data sono entrati in funzione controlli per lotti settimanali. Per quanto riguarda il lotto 1, il quantitativo immagazzinato di farine di carni e ossa sarà diviso per il numero totale di animali abbattuti e la cifra che ne risulta sarà usata per calcolare il numero di animali distrutti, via via che si procederà all'incenerimento delle farine di carni e ossa. Su questo calcolo si baserà la domanda del saldo residuo del 20 % che, a fine 1997, ammontava a circa 100 Mio ECU. La stima sarà comunque inesatta nella misura in cui le farine di carni e ossa comprendono anche materiali che non rientrano nei regimi di aiuto: ad esempio, i materiali specifici a rischio provenienti da ovini, carcasse del regime di eliminazione e capi non ammessi al regime OTMS. I pagamenti relativi a questo primo lotto non possono pertanto essere pienamente verificati.
32. Dato che non sono stati attivati sistemi adeguati per garantire un'adeguata pista di controllo fin dall'inizio, la Commissione ha informato il Regno Unito che si riserva di decidere in merito al contributo relativo ai primi 250 000 animali abbattuti nel quadro del regime OTMS. Ciò rappresenta circa 80 Mio ECU in termini di acconti già versati al Regno Unito.

Vitelli britannici esportati prima del 20 marzo 1996
33. Il regolamento (CE) n. 717/96 della Commissione, del 19 aprile 1996, autorizzava ad acquistare e distruggere i vitelli importati dal Regno Unito e presenti in un'azienda in Francia, nei Paesi Bassi e in Belgio al 20 marzo 1996. Il prezzo di acquisto si basava sul valore di mercato dei vitelli, con un contributo comunitario del 70 %. Questa misura è stata introdotta perché la possibilità che vitelli importati prima del divieto di esportazione del 21 marzo 1996 entrassero nella catena alimentare umana o animale aveva minato la fiducia dei consumatori. La misura aveva carattere facoltativo per gli Stati membri interessati. La Francia e i Paesi Bassi hanno distrutto, rispettivamente, circa 79 500 e 59 500 vitelli.
34. In Francia, la Corte ha riscontrato che i controlli sul trasporto delle carcasse verso gli impianti di fusione erano inadeguati (camion non sigillati) e che il materiale non veniva sistematicamente colorato. Inoltre, le prove dell'avvenuto incenerimento esistono solo a livello globale; le carcasse costituiscono infatti solo una parte di tutto il materiale distrutto. Nei Paesi Bassi, le autorità non sono state in grado spiegare una differenza di 872 vitelli tra i dati dei documenti veterinari e quelli della base dati di identificazione.
35. Il Belgio ha deciso di non adottare la misura e i 20 000 vitelli interessati sono stati macellati e immessi sul mercato, a fini di consumo, attraverso i normali canali commerciali. Dato che non vi erano limitazioni all'esportazione, l'efficacia della misura è risultata ridotta.

Riacquisto delle carni bovine uscite dall'intervento
36. Il regolamento (CE) n. 1757/96 della Commissione, del 10 settembre 1996, prevede il riacquisto e la distruzione delle carni bovine uscite dall'intervento che sono state vendute anteriormente al 27 marzo 1996, nonché la distruzione delle scorte residue di carni bovine disossate ancora in giacenza presso l'organismo d'intervento nel Regno Unito. Le scorte residue dovevano essere distrutte entro il 31 marzo 1997, ma per mancanza di capacità degli impianti d'incenerimento la scadenza è stata prorogata al 31 ottobre 1997. Sono state distrutte scorte d'intervento residue per 5 328 t e 4,1 Mio GBP (5,4 Mio ECU) sono stati stornati. Le domande di riacquisto dovevano essere presentate entro il 18 settembre 1996, a titolo volontario. In totale, sono state riacquistate carni per 650 t ad un costo di 2,4 Mio GBP (3,2 Mio ECU, di cui 2,4 Mio ECU a carico del bilancio comunitario).
37. Le scadenze fissate dalla Commissione erano ravvicinate e il pagamento dei prodotti presi in consegna doveva avvenire entro il 15 ottobre 1996. Questa limitazione non era compatibile con l'obiettivo del riacquisto di carni che potevano provenire da animali di età superiore ai trenta mesi all'epoca della macellazione, al fine di eliminarle dal mercato (20). Secondo la Commissione, tale scadenza è stata influenzata dalla volontà di evitare il rischio di frodi.

Regimi di eliminazione

Eliminazione di intere mandrie
38. Il Portogallo, la Francia e l'Irlanda (21) hanno applicato regimi di eliminazione di intere mandrie, finanziati dalla Comunità, adottando la politica di abbattere e distruggere tutti gli animali appartenenti alla mandria nella quale si erano verificati casi di BSE.
39. L'abbattimento di un'intera mandria è giustificato dal punto di vista scientifico se tutti gli animali che la compongono sono a rischio di aver ricevuto lo stesso mangime dell'animale colpito da BSE. La suddetta politica trova la sua motivazione anche in altri fattori non connessi con l'eradicazione della malattia. Ad esempio, un obiettivo indicato nel piano irlandese per il controllo e l'eradicazione della BSE è quello di soddisfare le esigenze dei mercati di paesi terzi e di ripristinare la fiducia dei consumatori, sterminando le mandrie che presentano casi di BSE e distruggendo gli animali importati dal Regno Unito, in modo da acquisire al più presto la condizione di paese esente da BSE. Anche se l'animale infettato da BSE è rimasto in azienda solo per alcune settimane ed è impossibile che si sia infettato in quel luogo, l'intera mandria viene ugualmente abbattuta. Si è avuto un caso in cui sono stati abbattuti 738 capi, con un pagamento al proprietario della mandria di 570 000 ECU.
40. I regolamenti in questione consentono al Portogallo e alla Francia (ma non all'Irlanda) di effettuare pagamenti supplementari. In Portogallo, l'aiuto è accordato per la «perdita di valore produttivo» ed è di gran lunga superiore all'importo pagato a titolo di indennizzo diretto, mentre in Francia è il contrario. Varia pertanto in misura notevole la quota dell'indennizzo totale versato al produttore che è a carico del bilancio comunitario: dal 27 % del Portogallo al 70 % dell'Irlanda (cfr. la tabella 4).

Germania
41. Nei cinque casi di BSE accertati in Germania fino al gennaio 1997, è stata abbattuta l'intera mandria e i produttori hanno ricevuto un'indennizzo a carico del bilancio nazionale. Gli animali affetti da BSE provenivano tutti dal Regno Unito. Dopo il caso verificatosi in gennaio, è stata presa la decisione di abbattere tutti i bovini importati dal Regno Unito e dalla Svizzera per eliminare il rischio che questi animali potessero manifestare la malattia.
42. Ai sensi del regolamento (CE) n. 299/97 della Commissione (22) la Comunità cofinanzia l'indennizzo versato ai produttori nella misura del 70 %, fino ad un massimale di 735 ECU per animale. Il regolamento riguarda i bovini nati nel Regno Unito o in Svizzera, oppure i loro diretti discendenti, nel numero massimo di 19 200 capi. Dal marzo 1997, tuttavia, i discendenti diretti sono stati unicamente sottoposti a sorveglianza e il numero di animali avviati alla macellazione si è ridotto di conseguenza a 5 633 capi. Oltre 1 000 di questi capi sono oggetto di ricorso dinanzi all'autorità giudiziaria, proposto dai produttori contro l'avviso di macellazione. Il fondamento su cui si basano i ricorsi è la mancanza di prove della natura contagiosa della BSE.
43. La Commissione ha giustificato il regolamento facendo riferimento all'articolo 23 del regolamento (CEE) n. 805/68 del Consiglio, secondo il quale «al fine di tener conto delle limitazioni alla libera circolazione che dovessero risultare dall'applicazione di provvedimenti destinati a combattere la propagazione di malattie degli animali, possono venire adottati, . . ., provvedimenti eccezionali di sostegno del mercato . . .». Al riguardo, è da notare quanto segue:
a) le «limitazioni alla libera circolazione» sono state imposte nel marzo 1996 ai bovini importati dal Regno Unito (23), molto tempo dopo l'importazione dei capi in questione, che pertanto non hanno formato oggetto di tali limitazioni;
b) le «limitazioni alla libera circolazione» di cui sopra non sono state imposte nell'UE ai bovini provenienti dalla Svizzera.
44. In tale contesto, i pagamenti a titolo di indennizzo per la macellazione di animali ai quali non si applica alcuna limitazione comunitaria alla libera circolazione non possono essere considerati come una misura di sostegno al mercato. La spesa a norma del regolamento (CE) n. 299/97 della Commissione (3,2 Mio ECU) è priva di un fondamento giuridico valido.

La macellazione selettiva nel Regno Unito
45. La decisione 96/385/CE della Commissione, del 24 giugno 1996, approva il piano di eradicazione del Regno Unito, mentre il regolamento (CE) n. 1484/96 della Commissione, del 26 luglio 1996, autorizza il Regno Unito a versare un indennizzo per i bovini macellati conformemente alla macellazione selettiva di cui al piano in questione. Il piano originario prevedeva la macellazione selettiva obbligatoria di animali e/o mandrie in coorti di nascita nate nel 1990/1991, 1991/1992 e 1992/1993 identificati come i più verosimilmente esposti a farine a base di carne e ossa infette. Il piano è stato poi modificato in modo da includere, su base volontaria, anche la coorte di nascita 1989/1990. Oltre il 60 % dei 324 000 capi individuati fino al marzo 1998 erano nati nella coorte di nascita dell'anno incluso su base volontaria. Per poter beneficiare dell'indennizzo, i bovini dovevano essere presenti in azienda al 1° agosto 1996.
46. L'indennizzo agli allevatori è basato sul valore oggettivo di mercato del singolo capo interessato ed è finanziato al 70 % dalla Comunità. Il Regno Unito è stato inoltre autorizzato ad effettuare pagamenti supplementari prelevati dai fondi nazionali.
47. L'articolo 2 della decisione 96/385/CE imponeva al Regno Unito di mettere in vigore, entro il 1° agosto 1996, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per attuare il piano. Le proposte di una macellazione selettiva erano state presentate per la prima volta nel maggio 1996 e si basavano esclusivamente sui mangimi come supposta causa del problema. L'avvio della macellazione era previsto per settembre ottobre 1996, ma il 1° agosto 1996 il comitato SEAC esortava il governo ad esaminare le implicazioni delle risultanze di una ricerca riguardante la trasmissione fetale della BSE, cosicché la macellazione veniva sospesa.
48. Particolari della ricerca venivano pubblicati il 29 agosto (24). Secondo la ricerca, l'epidemia si sarebbe praticamente esaurita verso il 2001, a prescindere da ogni ulteriore misura. Il Regno Unito restava comunque impegnato, in base al dispositivo approvato dal Consiglio europeo il 21 giugno 1996 (25), a mettere in atto una macellazione selettiva quale presupposto per la revoca del divieto di esportazione, ma non cominciò a farlo che all'inizio del 1997.
49. Le definizioni delle coorti sono state modificate nel giugno 1997. In base alle nuove definizioni, capi che erano già stati macellati non sarebbero più rientrati in quelli da eliminare. Le nuove regole non sono state applicate in via retroattiva, ma i produttori con mandrie soggette a notifiche provvisorie hanno avuto la possibilità di chiedere una nuova valutazione: in circa 200 lo hanno fatto. Sono stati modificati anche i parametri per rintracciare le coorti e, nel dicembre 1997, è stata approvata una modifica al piano di eradicazione (26). Tali cambiamenti hanno ulteriormente ritardato l'attuazione della macellazione.
50. In Gran Bretagna (27) erano stati macellati, entro il giugno 1998, 229 000 capi dei quali 71 000 in base al piano di macellazione selettiva e 158 000 prima della sua introduzione. Altri 65 000 capi non hanno potuto essere rintracciati a causa della mancanza di un sistema di registrazione degli spostamenti e di documentazione adeguata presso le aziende (28).
51. Il regime di eliminazione selettiva (SCS) ha uno scopo simile a quello del regime (OTMS) in quanto intende evitare che si verifichino casi di BSE, ma è maggiormente selettivo. I due regimi si sovrappongono, nel senso che molti capi potenzialmente da eliminare sono già stati eliminati in base al regime OTMS (21 500 fino all'aprile 1998). Dato che l'indennizzo medio versato al produttore con il regime SCS è tre volte superiore a quello previsto dal regime OTMS e il contributo comunitario è più del doppio [790 ECU rispetto a 370 ECU] (cfr. la tabella 4)], il risparmio per la Comunità è stimabile in 9 Mio ECU. Per contro, i produttori che ritengono di poter essere inclusi nel regime SCS difficilmente presenteranno capi ammissibili al regime OTMS.
52. In pratica, l'indennizzo per bovini di qualsiasi età è basato sul valore di rimpiazzo dei bovini giovani. I capi macellati nell'ambito del regime SCS sono generalmente vecchi e sul mercato il loro prezzo sarebbe in media solo il 50 % di tale valore. L'indennizzo è stato relativamente elevato (cfr. la tabella 4), pari in media a 2 000 ECU per capo (e fino a 250 000 ECU per un toro di razza). La natura necessariamente volontaria della coorte 1989/1990 e la mancanza di registrazioni adeguate riducono l'efficacia del regime SCS.

Indennizzo per i casi di BSE
53. La legislazione comunitaria (29) impone che le carcasse degli animali affetti da BSE vengano distrutte, ma ciò non è sempre avvenuto; le carcasse dei primi casi di BSE verificatisi in Belgio e Lussemburgo sono state trasformate (nel settembre e ottobre 1997) in farina di ossa, venduta poi in vari Stati membri ed esportata in paesi terzi. In entrambi i casi, gli animali sospetti erano stati dapprima sottoposti a test per verificare se erano affetti da rabbia, con esito negativo. Le teste degli animali interessati erano state poi sottoposte ad esame per accertare la presenza di BSE. Questa volta i risultati del test erano stati positivi, ma erano stati messi a disposizione solo varie settimane dopo che le carcasse erano state trasformate. Gli altri capi delle mandrie infette sono stati distrutti.
54. Tutti gli Stati membri dispongono di un sistema di indennizzo per i bovini abbattuti perché sospettati di aver contratto la BSE. L'indennizzo è generalmente inferiore per i casi confermati e varia notevolmente da uno Stato membro all'altro (cfr. la tabella 5). In Francia l'indennizzo è in media la metà di quello versato in Irlanda. L'Italia non versa indennizzi per capi che hanno contratto la BSE prima di essere importati. La Comunità non contribuisce ai costi di indennizzo nei casi di animali affetti da BSE.
55. La ridotta entità, o la mancanza di indennizzo per i capi che hanno contratto la malattia spiega forse perché sono così pochi i casi notificati in taluni Stati membri (cfr. la tabella 1). Secondo le autorità irlandesi, è stata riscontrata la presenza di BSE non solo in bovini importati dal Regno Unito ma anche in due bovini maturi, a pochi mesi di distanza dalla loro importazione dai Paesi Bassi (che fino al 31 dicembre 1997 avevano dichiarato solo due casi) e in un bovino maturo importato dalla Danimarca. Secondo uno studio (30), nel periodo dal 1985 al 1989 il numero di capi potenzialmente affetti da BSE, importati dal Regno Unito da parte di altri Stati membri, avrebbe dovuto essere di circa 1 600 unità, mentre a fine 1997 erano stati dichiarati solo 400 casi. Questo è in parte attribuibile alla mancanza di un sistema normalizzato di sorveglianza e all'esistenza di livelli disomogenei di sensibilizzazione al problema BSE, che possono dar luogo a rilevamenti insufficienti e a diagnosi errate, come illustrato nel paragrafo 53. Molti dei casi denunciati negli Stati membri non riguardano peraltro bovini nati nel Regno Unito. Nella maggior parte dei casi, a quanto pare, gli animali in questione hanno contratto la BSE dopo aver mangiato mangime contaminato.

MISURE A SOSTEGNO DEL MERCATO

Introduzione
56. Oltre alle misure di eliminazione, il Consiglio ha adottato due regolamenti che mettono a disposizione un totale di 1 350 Mio ECU sotto forma di misure di sostegno del mercato. Sono stati inoltre spesi 16,7 Mio ECU per l'ammasso privato di carni di vitello. Al fine di ridurre la prevedibile sovrapproduzione di carni bovine, sono state introdotte misure di contenimento sotto forma di premio per la commercializzazione precoce e di premio alla trasformazione dei vitelli (200 Mio ECU).

Misure di sostegno per i produttori
57. Il regolamento (CE) n. 1357/96 del Consiglio dispone che nel 1996 vengano effettuati pagamenti supplementari congiuntamente ai premi speciali per bovini maschi (BSP) e ai premi per vacche nutrici (SCP), oltre a destinare somme specifiche agli Stati membri (261 Mio ECU). L'aiuto è da destinare a quei produttori del settore delle carni bovine che sono «alle prese con gravi problemi conseguenti alla situazione del mercato. . .». Gli Stati membri potevano:
a) effettuare pagamenti supplementari standard [articoli 1 e 4, lettera a)] di 23 ECU per animale nel caso del premio speciale per bovini maschi e di 27 ECU per animale nel caso del premio per vacca nutrice ed erogare l'importo specifico secondo modalità analoghe o diverse, oppure
b) ai sensi dell'articolo 5, utilizzare l'importo globale che sarebbe stato corrisposto in base a questi importi standard più l'importo specifico per effettuare pagamenti secondo criteri oggettivi, purché il totale erogato non superasse la perdita di introiti e non provocasse una distorsione della concorrenza (articolo 5). Per poter essere finanziati dalla Comunità, tutti i pagamenti dovevano essere eseguiti entro il 15 ottobre 1996.

Disparità tra i tassi di aiuto
58. In materia di pagamenti supplementari in aggiunta agli importi standard per il premio speciale per bovini maschi (BSP) e il premio per vacca nutrice (SCP), esistono tra gli Stati membri, come emerge dalla tabella 6, enormi differenze, che vanno da zero in Italia a 46 ECU per capo in Francia nel caso dei bovini maschi, e dai 7,5 ECU della Germania agli 81,6 ECU del Belgio nel caso delle vacche nutrici.
59. I dati forniti dagli Stati membri indicano che in taluni casi i produttori hanno ottenuto pagamenti per animali che di norma non sarebbero stati ammessi a beneficiare del premio speciale per bovini maschi e del premio per vacca nutrice, in quanto la loro perdita di reddito non era limitata ai settori che tradizionalmente godono del contributo comunitario. Talvolta, ciò ha significato che i produttori hanno ricevuto pagamenti per un numero di capi superiore al limite di 90 capi fissato per il regime di premio speciale per bovini, o in casi in cui non erano soddisfatti i criteri di densità degli animali detenuti in azienda (11 Mio ECU in Francia). Vi sono stati anche casi di pagamenti per categorie diverse di animali, ad esempio per vacche lattiere (11 Mio ECU in Belgio) e vitelli utilizzati per la produzione di carne (7 Mio ECU nei Paesi Bassi) e pagamenti supplementari per animali già macellati o venduti (16 Mio ECU in Irlanda, 64 Mio ECU in Italia e 34 Mio ECU nel Regno Unito) (31).
60. Negli Stati membri nominati, gli aiuti sono stati dunque versati a una fascia più ampia di produttori. Se, ad esempio, la compensazione fosse stata versata soltanto a coloro che avevano diritto ai premi, nei Paesi Bassi solo il 30 % dei produttori avrebbe ricevuto indennizzi per la perdita di reddito. Gli Stati membri non avevano ricevuto istruzioni sulle modalità di calcolo del mancato reddito, e sono partiti da presupposti diversi. Risulta pertanto impossibile mettere a confronto le cifre o verificarne in dettaglio la validità. Se vi è motivo di ritenere che in certi settori vi sia stata ipercompensazione, è anche vero che vari Stati membri hanno modificato i presupposti di calcolo e sono giunti a cifre completamente diverse per dimostrare che le perdite globali erano superiori all'indennizzo accordato. La situazione è stata ulteriormente complicata dagli effetti sui prezzi causati da successive misure della Commissione, effetti che non potevano essere previsti in sede di stima delle perdite ex ante.
61. Alcuni Stati membri hanno evitato i problemi connessi con l'analisi settoriale della perdita stimata di reddito, optando per un unico pagamento forfettario. La Germania, ad esempio, ha pagato 7 ECU per ogni animale registrato presso la «Tierseuchenkasse» (fondo nazionale per gli animali ammalati) per il 1996.

Controlli
62. Nel caso dei regolamenti (CE) n. 1357/96 e (CE) n. 2443/96, la Corte non ha incluso nel suo controllo i sistemi utilizzati per i pagamenti standard per singolo capo, effettuati nell'ambito dei vari regimi di premio, in quanto li aveva già esaminati e aveva riferito in merito ad essi nella sua relazione annuale sull'esercizio finanziario 1996 (cfr. i paragrafi 4.45 4.60).
63. Molti dei regimi adottati dagli Stati membri esulano dall'ambito di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo (SIGC) che, per quanto concerne gli animali, riguarda i regimi di premio [premio speciale per i bovini maschi, premio per vacca nutrice, premio alla trasformazione e alla commercializzazione precoce, premio di destagionalizzazione e di estensificazione - di cui al regolamento (CEE) n. 805/68, articolo 4, lettere da a) a k)]. I beneficiari sono pertanto soggetti a ispezione a discrezione degli Stati membri.
64. Il regolamento (CE) n. 820/97 del Consiglio, del 21 aprile 1997, è stato adottato dopo aver preso atto della necessità di migliorare il sistema di identificazione e sorveglianza degli spostamenti dei bovini, essendosi rivelata insoddisfacente a tal fine la direttiva 92/102/CEE del Consiglio, del 27 novembre 1992. La finalità della direttiva è quella di ripristinare la stabilità del mercato delle carni bovine e dei prodotti da esse derivanti dopo la crisi BSE, ma le scadenze per l'introduzione di alcuni elementi chiave sono lontane. Le basi di dati informatizzate, ad esempio, devono essere pienamente operative entro il 1° gennaio 2000 e il marchio auricolare su entrambe le orecchie è obbligatorio solo per gli animali nati dopo il gennaio 1998. Questi capi devono inoltre essere identificati con un passaporto. È dunque troppo presto per valutare gli effetti positivi del nuovo sistema, benché determinati Stati membri abbiano già attivato alcuni dei controlli previsti. Nel Regno Unito, ad esempio, i passaporti per i bovini sono obbligatori già dal 1° luglio 1996.

Recuperi
65. Gli Stati membri che hanno effettuato i pagamenti supplementari ai sensi dell'articolo 1, vale a dire in base al 1995, devono recuperare i versamenti in eccesso a favore di produttori che non hanno presentato domanda per il premio speciale per bovini e/o per vacca nutrice per l'anno civile 1996, o che lo hanno richiesto per un numero di capi inferiore a quello dell'anno precedente. Ai sensi dell'articolo 3, gli Stati membri debbono utilizzare gli importi così recuperati per effettuare ulteriori pagamenti supplementari ai produttori che, per l'anno 1996, hanno presentato domanda per un numero di capi superiore a quello del 1995.
66. L'obbligo di recuperare i pagamenti effettuati si è dimostrato un onere amministrativo, ad esempio per stabilire i diritti a premio nei casi di ristrutturazione delle aziende o nei casi di ritiro dall'attività, decesso o fallimento. All'epoca del controllo (luglio 1997), la Francia aveva recuperato solo il 60 % dell'importo fatturato. Il Regno Unito aveva recuperato il 96 % dell'importo dovuto e ha ridistribuito il denaro ai produttori aventi diritto. Non sono previste altre ridistribuzioni. È pertanto improbabile che gli Stati membri riescano a recuperare al 100 % le somme dovute. A causa dei recuperi incompleti, potrebbe risultare impossibile pagare integralmente quanto dovuto a tutti i produttori che per l'anno civile 1996 hanno diritto a un premio per un numero di capi superiore a quello del 1995.
67. Gli Stati membri che hanno applicato l'articolo 5 ritengono di non dover procedere a recuperi, pur avendo versato gli aiuti in base ai diritti accertati per il 1995. Il Lussemburgo, ad esempio, ha pagato ai produttori 0,6 Mio ECU in base alle domande di premio speciale per bovini del 1995 e il Belgio ha pagato 28,5 Mio ECU in base alle domande di premio speciale per bovini e di premio per vacca nutrice del 1995. Questo è un ulteriore esempio delle disparità di trattamento dei produttori nei singoli Stati membri.

Sostegno diretto
68. Il regolamento (CE) n. 2443/96 del Consiglio, del 17 dicembre 1996, ha destinato la somma complessiva di 491,63 Mio ECU agli Stati membri in base alle dimensioni nazionali delle mandrie, da utilizzare per pagamenti supplementari in base a criteri oggettivi, nell'intento di sostenere il reddito dei produttori o il settore delle carni bovine, purché tali pagamenti non provochino distorsioni della concorrenza. Il regolamento non indica le modalità da seguire per i pagamenti, ma fissa per essi la scadenza del 15 ottobre 1997. A differenza del regolamento (CE) n. 1357/96, in questo caso non ci sono disposizioni relative alle perdite di reddito di cui si deve tener conto.
69. Rispetto al regolamento (CE) n. 1357/96, gli Stati membri hanno avuto più tempo per predisporre le misure e ciò è dimostrato dalla maggiore varietà di regimi adottati. In taluni casi, come in quello della Germania, non si è cercato di indirizzare gli aiuti verso particolari settori. La Germania ha adottato la stessa ottica uniforme che aveva seguito per il regolamento (CE) n. 1357/96, seppure riducendo il tasso di aiuto (6 ECU). In altri Stati membri si è preferito utilizzare parte della dotazione per iniziative di miglioramento e di controllo della qualità, come in Belgio (0,5 Mio ECU) e nel Regno Unito (3,5 Mio ECU). Anche in questo caso, i pagamenti supplementari per singolo capo sono stati la forma più comune di assistenza. Così, il Regno Unito ha optato per un pagamento unico per capo (40 ECU) per tutti i richiedenti del premio per vacca nutrice del 1996, mentre l'Irlanda ha pagato 7,8 ECU nel caso del premio speciale per bovini e 15,6 ECU nel caso del premio per vacca nutrice. Sono stati attivati in maggior misura che in passato anche regimi basati sulla macellazione, alcuni dei quali di natura più strutturale: il Lussemburgo ha effettuato i pagamenti in base alle unità di bovini utilizzate per il calcolo dell'aiuto compensativo, mentre il Belgio ha introdotto un premio per cessazione di attività per incoraggiare il pensionamento dei produttori. L'Italia e i Paesi Bassi hanno scelto di sostenere maggiormente il settore delle carni di vitello.
70. In Francia, la distribuzione dei contributi è avvenuta a livello dei dipartimenti. Nel fissare i tassi di aiuto, i dipartimenti dovevano tener conto degli aiuti già corrisposti a norma del regolamento (CE) n. 1357/96 e indirizzare i pagamenti alla copertura di perdite recenti, non ancora indennizzate. Quest'ottica decentrata ha consentito ai singoli dipartimenti di distribuire gli aiuti in base alle priorità regionali, cosicché è avvenuto che aziende geograficamente vicine abbiano ricevuto contributi di entità diversa.

Efficacia
71. I regolamenti (CE) n. 1357/96 e (CE) n. 2443/96 del Consiglio sono stati applicati in modi molto diversi nei singoli Stati membri. Il mancato collegamento degli aiuti previsti dal regolamento (CE) n. 2443/96 alla perdita di reddito aumenta le probabilità di una distribuzione iniqua degli aiuti e di ipercompensazioni. In tal senso, la decisione della Francia di stabilire questo legame è da salutare con favore. Il proliferare di misure e la varietà degli importi pagati rispecchia in parte la diversità delle reazioni dei consumatori nei vari Stati membri, ma non spiega pienamente le disparità.

Il contenimento della produzione

Introduzione
72. Il regolamento (CE) n. 2222/96 del Consiglio, del 18 novembre 1996, faceva obbligo agli Stati membri di applicare il regime di premio alla trasformazione dei vitelli (CPAS) e/o il premio per la commercializzazione precoce (EMP) entro il 1° dicembre 1996 per il periodo avente termine il 30 novembre 1998. Per reagire alla crisi BSE, il Regno Unito e il Portogallo avevano già applicato il regime CPAS con effetto, rispettivamente, dall'aprile e dal maggio 1996. La Francia aveva anch'essa deciso di applicare il regime a partire dall'ottobre 1996. L'Irlanda è stata l'unico Stato membro ad applicare il regime per ottemperare all'obbligo imposto dal regolamento, ma lo ha fatto due mesi dopo la scadenza. Entro la fine del 1997, circa 1,5 milioni di vitelli erano passati per ciascuno dei due regimi (cfr. le tabelle 7 e 8).
73. Scopo dei due regimi era ridurre di 1 milione di unità l'anno il numero di vitelli avviati alla produzione di carni rosse. Il regime di premi alla trasformazione era tra i due quello ad effetto più drastico, comportando la macellazione e la distruzione dei vitelli di età inferiore ai 20 giorni, mentre il regime di commercializzazione precoce incoraggiava i produttori ad avviare i vitelli utilizzati per la produzione di carne alla macellazione un po' prima del normale, quando il peso era minore, innalzando così il numero di vitelli occorrente per produrre un dato quantitativo di carne. Quelli macellati in più non sarebbero comunque entrati nella produzione di carni rosse.
74. Il regime britannico per gli animali di età superiore ai trenta mesi ha effetti significativi sulla produzione, in quanto elimina dalla catena alimentare l'equivalente di circa 300 000 tonnellate l'anno. I regimi di eliminazione di intere mandrie avrebbero avuto anch'essi un certo impatto sulla produzione del 1997 (30 000 tonnellate).

Il regime di premio alla trasformazione dei vitelli (CPAS)
75. La tabella 7 indica che il 70 % di tutti i vitelli sottoposti al regime vengono trasformati nel Regno Unito. Questo era prevedibile, considerato che gli animali in questione non possono essere esportati negli altri Stati membri che in passato li acquistavano per l'ingrasso. I regolamenti non specificano l'origine dei vitelli e fanno unicamente riferimento alla loro nascita nell'UE. Il tasso di aiuto era fissato in 120 ECU per vitello maschio di razza ad orientamento lattiero e in 150 ECU per gli altri, ridotto di 5 ECU nel maggio 1997 e poi unificato a 115 ECU per tutti i tipi di vitelli nel dicembre 1997.
76. La Corte ha presentato le proprie osservazioni sull'introduzione del regime in Portogallo e nel Regno Unito nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1996. Essa ha espresso particolare preoccupazione per la mancanza di garanzie circa il fatto che tutti i vitelli macellati fossero ammissibili al regime e debitamente eliminati.
77. In Francia, il 40 % circa dei vitelli macellati provengono da Stati membri come l'Italia, i Paesi Bassi e la Germania, che non applicano il regime.
78. Il regime di premio alla trasformazione dei vitelli è stato introdotto in Irlanda nel febbraio 1997, quasi un anno dopo l'introduzione nell'Irlanda del Nord. I prezzi relativamente elevati dei vitelli in Irlanda fanno sì che il regime non sia molto conveniente se non per i vitelli di razza ad orientamento lattiero, per i quali la domanda è scarsa o nulla. Il sistema di registrazione delle date di nascita si presta inoltre ad abusi e consente agli allevatori di inserire nel regime i vitelli di scarsa qualità, anche se hanno superato l'età.

Il premio per la commercializzazione precoce (EMP)
79. Il peso carcassa massimo per poter rientrare nel regime è stato fissato per ciascuno Stato membro in base ai dati statistici EUROSTAT per il 1995 (o ad altri dati approvati dalla Commissione) decurtati del 15 %. Il ventaglio di pesi che ne risulta è ampio, con differenze notevoli fra gli Stati membri che sono i principali produttori di carne di vitello, ossia Paesi Bassi, Francia e Italia, che rappresentano rispettivamente il 33 %, il 21 % e il 18 % delle domande (cfr. la tabella 8). La Francia, ad esempio, ha un peso limite di 108 kg mentre quello dei Paesi Bassi è di 138 kg.
80. Il tasso basilare di aiuto è stato fissato in 65 ECU per vitello macellato nel dicembre 1996 e nel gennaio 1997, mentre successivamente è sceso a 60 ECU e poi a 45 ECU. In considerazione del fatto che un peso carcassa inferiore ai 120 kg è infrequente nella produzione di carne di vitello, sono stati introdotti tassi di aiuto differenziati (32).
81. Negli Stati membri che sono i principali produttori della carne di vitello esiste una forte concentrazione della produzione, con il risultato che la maggior parte degli aiuti viene erogata ad un numero ristretto di grandi produttori specializzati.
82. Il regime è relativamente semplice da gestire. La difficoltà maggiore riguarda la pesatura delle singole carcasse. Ogni Stato membro applica una certa flessibilità circa le modalità esatte di presentazione delle carcasse. Sono pochi i macelli provvisti di pese elettroniche che forniscono un documento stampato indicante il peso effettivo ed è pertanto difficile poter eseguire un controllo ex post del peso reale degli animali per i quali si presenta la domanda.
83. La pista di controllo per poter risalire dalle domande alle registrazioni in azienda è nella maggior parte dei casi interrotta, non essendovi un chiaro nesso tra le domande e i singoli vitelli dal momento che i marchi auricolari non sono registrati. Spesso mancano le prove che i vitelli rispondano ai requisiti di permanenza (inizialmente 60 giorni nell'UE, poi aumentati a 90 con effetto dall'8 gennaio 1997). In Francia non esisteva una chiara pista di controllo da seguire dal registro in azienda alla domanda. In Italia, le procedure variavano a seconda dei macelli e delle regioni e in alcuni casi non ci sono prove univoche del peso dichiarato dato che non viene tenuto un registro dei pesi effettivi.

Efficacia dei regimi relativi ai vitelli
84. In conformità del regolamento (CE) n. 2222/96, articolo 1, paragrafo 6, la Commissione ha redatto una relazione intermedia sull'attuazione delle due misure (aprile 1997) (33) ed ha concluso che, per quanto riguardava il regime di premio per la commercializzazione precoce, nei Paesi Bassi, in Francia, in Germania e in Austria, il 75 % dei pagamenti avevano interessato vitelli che sarebbero stati macellati comunque, con un peso pari o inferiore a quello fissato per rientrare nel regime, a prescindere dal premio. In una seconda relazione redatta su richiesta del Consiglio (settembre 1997) (34), sono state formulate ipotesi diverse e si calcola che il 40 % dei vitelli abbia beneficiato del regime EMP senza averne diritto. Utilizzando i dati effettivi per il 1997 e partendo dalle stesse ipotesi, il 42 % dei vitelli rientra in questa categoria. Ciò significa che questa spesa ha posto a carico del bilancio comunitario un onere di 23 Mio ECU per il 1997 e, a parità di condizioni, dello stesso importo per il 1998.
85. Secondo i calcoli della Commissione, il regime dei premi alla trasformazione dei vitelli (CPAS) consentirà un risparmio netto per il bilancio comunitario di circa 559 Mio ECU all'anno nei due anni di durata del regime, grazie ai minori acquisti all'intervento.
86. In Francia, non vi sono indicazioni che il regime di premio per la commercializzazione precoce (EMP) abbia influito sulla prassi di produzione. Il peso medio alla macellazione per i primi sei mesi del 1997, vale a dire 124,8 kg, è ben al di sopra del peso massimo consentito dal regime EMP; pertanto, solo il 15 % circa dei vitelli macellati presenta i requisiti per il premio, un livello molto più basso rispetto agli altri Stati membri che sono principali produttori di carni di vitello (cfr. la tabella 8). In Belgio però alcuni produttori hanno accorciato il ciclo d'ingrasso per determinati tipi di vitelli, per aumentare il numero di capi idonei a beneficiare del regime EMP. In Belgio e nei Paesi Bassi, il peso medio alla macellazione per i primi sei mesi del 1997 è diminuito del 9 % circa rispetto alla media del 1996. Tra il 1996 e il 1997, il peso medio comunitario è sceso del 5 % (da 139,1 kg a 131,5 kg). Nello stesso periodo, il numero complessivo di vitelli utilizzati per la produzione di carne è aumentato del 4 %, dopo essere sceso ogni anno dal 1992. Nel corso del periodo 1995 1997, la produzione di carne di vitello è rimasta stabile a circa 790 000 tonnellate.
87. L'obiettivo indicato nel preambolo del regolamento (CE) n. 2222/96 del Consiglio, di ridurre di 1 milione il numero di vitelli immessi nella produzione di carne rossa, è stato raggiunto. La tabella 3 indica tuttavia che la produzione totale di carne rossa (dopo gli adeguamenti per gli effetti del regime OTMS ecc.) è scesa solo del 2 % nel 1997 e gran parte della diminuzione è dovuta al ciclo di produzione. Gli effetti del regime di premi alla trasformazione dei vitelli non si faranno sentire pienamente fino al 1998/1999.
88. Rispetto al regime di premi alla trasformazione, il regime di premi per la commercializzazione precoce ha avuto un esito meno positivo e anche i risultati raggiunti sono inadeguati rispetto ai mezzi economici impiegati: 234 000 vitelli supplementari immessi nella produzione di carne di vitello al costo di 55,6 Mio ECU, pari a 237 ECU per capo, vale a dire quattro volte l'importo del premio. Il regime di commercializzazione precoce dovrebbe dunque essere abbandonato o modificato in modo tale da garantire che venga ridotto al minimo il rischio del pagamento di premi per vitelli che non ne hanno diritto.

CONCLUSIONE
89. Dal controllo è emerso che la spesa di 2 149 Mio ECU per finanziare misure di «eliminazione di animali» e di «sostegno del mercato», nonché l'attuazione di misure di «contenimento della produzione», sono state accompagnate da un parziale recupero del consumo di carni bovine e che esse hanno avuto un impatto positivo sul reddito dei produttori (cfr. il paragrafo 17).
90. La misura in cui l'onere finanziario di tali situazioni di emergenza debba essere sostenuto dal bilancio comunitario richiede un'analisi più approfondita, alla luce del fatto che molte misure prese in tali circostanze sono quasi di tipo veterinario (cfr. il paragrafo 23).
91. La crisi BSE sottolinea l'importanza della creazione di registri organici e affidabili degli animali negli Stati membri. La Corte ha fatto presente questa necessità a più riprese e, da ultimo, nel quadro della relazione annuale sull'esercizio finanziario 1996, nelle sue osservazioni sulla gestione e il controllo dei premi UE a favore di determinati produttori di carni bovine. In mancanza di tali registri, risulterà compromessa l'efficacia di qualsiasi intervento sulle mandrie. Ne consegue l'impossibilità di rintracciare gli spostamenti degli animali, fatto che è emerso in particolare in relazione al regime britannico di macellazione selettiva, dove risulta impossibile accertare la destinazione di circa 65 000 bovini (cfr. il paragrafo 50).
92. L'incapacità di controllare adeguatamente il divieto relativo ai mangimi nel Regno Unito ha fatto sì che un numero elevato di animali che hanno sviluppato la BSE (36 000) sia nato dopo l'introduzione del divieto (cfr. il paragrafo 25). Per quanto riguarda l'eliminazione delle mandrie nelle quali si era verificato un caso di BSE e i vitelli britannici esportati, gli Stati membri hanno adottato politiche diverse (cfr. i paragrafi 35, 38 e 45).
93. I controlli ad opera dell'unità di verifica dei conti si sono concentrati in primo luogo sul Regno Unito e sui pagamenti effettuati ai sensi del regolamento (CE) n. 1357/96 del Consiglio. Inoltre, i funzionari della Commissione addetti ai controlli veterinari hanno effettuato numerose visite negli Stati membri (cfr. il paragrafo 11). Si è tuttavia rilevata una mancanza di rigore e di coerenza nell'attuazione delle misure negli Stati membri e tra di loro, in settori quali la macellazione dei vitelli britannici esportati prima del divieto, il riacquisto delle carni bovine uscite dall'intervento, i regimi di eliminazione, il risarcimento agli allevatori ai sensi del regolamento (CE) n. 2443/96 e i regimi applicabili ai vitelli.
94. La mancanza di un approccio coerente ha sminuito le misure prese per risarcire equamente gli allevatori. Il motivo principale è che le due misure più importanti [regolamenti (CE) n. 1357/96 e (CE) n. 2443/96 del Consiglio] hanno consentito agli Stati membri di effettuare pagamenti non collegati ai tradizionali regimi di premio speciale per i bovini maschi e per vacca nutrice e quindi al di fuori dell'ambito di applicazione dei controlli del SIGC (cfr. i paragrafi 60 e 63).
95. Le misure introdotte per il contenimento della produzione sono per loro natura di breve durata e, ad ogni modo, il loro effetto si ridurrà notevolmente nel caso in cui venga revocato l'attuale embargo nei confronti delle esportazioni dalla Gran Bretagna. Analogamente, l'eventuale decisione di porre fine al regime per gli animali di oltre trenta mesi (OTMS) avrà l'effetto di far aumentare la produzione (cfr. il paragrafo 74). Considerate le limitazioni alle esportazioni sovvenzionate imposte dal GATT, si potrebbe verificare un accumulo di scorte che, secondo la Commissione, potrebbero raggiungere 1,5 milioni di tonnellate entro il 2005 (35).
96. Il manifestarsi della BSE, con le sue conseguenze, ha evidenziato l'urgente necessità che l'Unione europea formuli e adotti una strategia (ossia, un piano d'azione) per affrontare questo tipo di crisi in modo coordinato, efficace e tempestivo.
La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 7 ottobre 1998.
Per la Corte dei conti
Bernhard FRIEDMANN
Presidente

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